Keďže zákony a ostatné normy sú zákonodarcom prijímané pre občanov, je najmä ich záujmom, aby boli pripravené čo najlepšie a čo v najširšej miere rešpektovali ich záujmy. Liberálna demokracia, ako vláda väčšiny, je pritom postavená na myšlienke možnosti vyjadrenia svojho názoru, a to čo najširším spektrom záujmových skupín.
Táto idea sa preklápa aj do zákonodarného procesu. Ak je snahou zákonodarcu prijať čo najlepšiu normu, je priamo v jeho záujme, aby umožnil možnosť participácie čo najväčšiemu množstvu ľudí. S mnohými ich pripomienkami sa síce nestotožní, získa však cennú spätnú väzbu, ktorá môže napomôcť pri odhaľovaní vád, ktoré si sám zákonodarca nevšimol.
Ako sa teda možno zapojiť do procesu prijímania zákonov?
Základným predpokladom je, že zákonodarca bude postupovať v tzv. riadnom legislatívnom procese. Ten občanom umožňuje získať prehľad o pripravovanej norme a vyjadriť svoj názor k nej. Opakom je skrátené legislatívne konanie.
Najprv si však povedzme, čo to vlastne sú všeobecne záväzné právne normy alebo predpisy.
Ide o hierarchicky usporiadaný systém pravidiel, pričom na jeho vrchole je Ústava SR a ústavné zákony, pod ňou sú zákony, nižšie sa nachádzajú nariadenia vlády SR a následne vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy a NBS.
K týmto predpisom treba prirátať ešte medzinárodné zmluvy, výsledky referenda so silou zákona a nálezy Ústavného súdu so silou- zákona.
O čom sa verejnosť dozvie?
Zákonodarca má v prvom rade povinnosť informovať verejnosť o prijímaných právnych predpisoch. Táto povinnosť sa premieta do zverejňovania:
- predbežnej informácie,
- legislatívneho zámeru,
- správy o účasti verejnosti na tvorbe právneho predpisu,
- vyjadrenia poradných orgánov vlády SR, či
- vyhodnotenie medzirezortného pripomienkového konania.
Zákony môžu pripravovať (t.j. majú zákonodarnú iniciatívu) vláda SR, poslanci NRSR a výbory NRSR.
Vo fáze prípravy návrhu sa verejnosť zúčastňovať procesu prakticky nemôže. Jedinou možnosťou, ako sa dozvedieť o procese jeho prípravy je vyžiadať si ho formou žiadosti o informácie v zmysle zákona č. 211/2000 Z.z. o slobode informácií. Povinná osoba však poľahky môže argumentovať tým, že nejde o ucelenú informáciu, ktorú má k dispozícii, teda ide iba o neúplný text, a preto sa naň povinnosť sprístupnenia nevzťahuje.
Následne však návrh zákona smeruje do online portálu – SLOV-LEX. V záložke e-legislatíva je možné sledovať legislatívne procesy a tiež predbežné informácie.
Pri zverejnení návrhu zákona jeho predkladateľ informuje okrem názvu, či čísla materiálu aj o dátume pripomienkového konania, lehote na zapojenie sa a elektronickú adresu kam možno zaslať pripomienky, ak by portál nefungoval.
Pripomienky môže podať ktokoľvek, teda každá fyzická, ale aj právnická osoba, dokonca aj skupina osôb.
Pripomienka musí podľa zákona spĺňať nasledovné kritériá:
- je uplatnená včas (teda v lehote určenej na predkladanie pripomienok);
- je jednoznačne formulovaná;
- je zdôvodnená ako návrh na úpravu návrhu právneho predpisu.
Pripomienkou možno navrhnúť nový text alebo odporučiť úpravu textu, doplnenie, zmenu, vypustenie alebo spresnenie pôvodného textu. Za pripomienku sa považujú aj odôvodnené návrhy, ktorých predmetom nie je navrhnutie nového textu alebo odporúčanie úpravy textu, ak obsahujú konkrétne výhrady k navrhovanému textu a spôsob odstránenia namietaných nedostatkov navrhovaného textu.
V praxi to znamená, že z pripomienky by malo vyplývať, čo jej predkladateľ zamýšľa, prečo ju podáva a jasne odôvodňuje potrebu jej zohľadnenia.
Uveďme si ako príklad novelu zákona o prístupe k informáciám, kedy zákonodarca zaviedol povinnosť úhrady pri mimoriadne rozsiahlom vyhľadávaní informácií. Za predpokladu štandardného legislatívneho procesu by ste ako občan mohli namietať, že uvedený pojem je vágny, a teda ho možno vykladať rôznymi formami; zákon Vám neumožňuje efektívnu možnosť nápravy, ak je sadzba poplatku privysoká a že existuje vysoká miera rizika potenciálneho zneužitia tohto zákona v budúcnosti. Takto formulovaná pripomienka smeruje proti konkrétnemu ustanoveniu, je jednoznačne formulovaná a má tiež jasné zdôvodnenie.
Pre podanie pripomienky je potrebné prihlásiť sa. Je to možné urobiť prostredníctvom občianskeho preukazu s čipom alebo na základe registrácie formou mena a hesla.
Následne je možné vybrať „obyčajnú“ alebo hromadnú pripomienku. Formulár umožňuje vyjadrenie sa ku konkrétnej časti predpisu a odôvodniť pripomienky v samostatnom boxe.
Pokiaľ pripomienku podáva väčší počet osôb zo strany verejnosti, ide o hromadnú pripomienku.
V prípade, ak sa s pripomienkou stotožnilo viac ako 500 osôb, je predkladateľ povinný realizovať tzv. rozporové konanie, na ktoré pozve zástupcu verejnosti. Pre splnenie náležitostí pre hromadnú pripomienku je preto potrebné okrem náležitostí pre obyčajnú pripomienku doložiť aj splnomocnenie zástupcovi na zastupovanie verejnosti a následne tiež zoznam osôb, ktoré sa stotožnili s pripomienkou.
Ak sa hromadná pripomienka uplatnila v elektronickej podobe prostredníctvom portálu, zoznam osôb, ktoré sa stotožnili s hromadnou pripomienkou, možno predkladateľovi zaslať aj iným spôsobom ako prostredníctvom portálu (najmä písomne formou podpisových hárkov alebo elektronicky).
Čo je to skrátené legislatívne konanie?
Ide o inštitút, ktorý má slúžiť na riešenie nepredvídaných okolností. Príkladom je pandémia, ktorú nikto nepredpokladal, a treba na ňu rýchlo reagovať, pretože legislatíva nebola na takýto stav pripravená. Tiež môže ísť o neočakávanú situáciu medzinárodnej eskalácie a ohrozenia nášho štátu. V takom prípade treba prijímať rýchle rozhodnutia.
Za normálnych okolností však legislatívne konanie nemá byť skracované, čo hovorí aj samotný zákon.
Túto problematiku riešia hneď dva - zákon č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Tieto konštatujú, že skracovať legislatívny proces možno iba v prípade mimoriadnych okolností. a takéto okolnosti zákon o tvorbe právnych predpisov považuje najmä “ohrozenie ľudských práv a základných slobôd alebo bezpečnosti, ak hrozia štátu značné hospodárske škody, v prípade vyhlásenia núdzového stavu alebo opatrení na riešenie mimoriadnej situácie”.
Zákon o rokovacom poriadku NRSR následne špecifikuje, že „za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody, národná rada sa môže na návrh vlády uzniesť na skrátenom legislatívnom konaní o návrhu zákona.“
Ako vidíme, obe normy sú vágne a umožňujú pomerne široký výklad. Ten si poslanci NRSR naprieč názorovými spektrami dlhodobo užívajú a skrátené legislatívne konania využívajú vo veľkej miere.
Miera zneužívania tohto procesu pritom naberá drasticky na obrátkach, kedy na začiatku štvrtej vlády Roberta Fica bolo v skrátenom legislatívnom konaní prijímaných až takmer 60% zákonov.
Čo to v praxi znamená:
Namiesto toho, aby sa k prijímanému zákonu vyjadrili všetky potrebné odbory príslušného ministerstva, odborná aj široká verejnosť a aby boli dodržané lehoty na sprístupnenie zámeru, koná sa čo najrýchlejšie a transparentnosť ustupuje do úzadia.
V zásade tak neplatí to, čo je štandardom pri normálnom procese prijímania zákonov, a síce:
a.) poslanci nemusia mať materiály doručené 24 hodín vopred;
b.) návrh zákona nemusí byť 15 dní vopred zverejnený na stránke Národnej rady SR;
c.) výbory NRSR nemusia dostať lehotu najmenej 30 dní na prerokovanie návrhu zákona po prvom čítaní;
d.) vynechať možno aj 48 hodinovú lehotu v druhom čítaní
e.) tretie čítanie možno opomenúť úplne.